18 de octubre de 2008

Kurzvortrag

Ana Rosa López de Cárdenas, lic.rer.reg.

Die Planung in Lateinamerika
nach der Demokratisierung der 1980er Jahre


Kurzvortrag bei der Mitgliederversammlung 2008 des Fördervereins der Postgraduierten des Instituts für Regionalwissenschaft (IfR) e.V.

In fast allen Ländern Lateinamerikas – mit Ausnahme von Costa Rica, Venezuela und Kolumbien – herrschten in den 1970er Jahren Militärjuntas als autoritäre Regimes. In dieser Zeit waren alle zivilgesellschaftlichen Kräfte der Länder entmachtet, was alle Bereiche des Staates betraf.

Die sogenannte Wiedergeburt der Demokratie, die ihren Auftakt 1978/79 in Ecuador hatte, verlief seitdem in Lateinamerika unterschiedlich schnell, aber unter gemeinsamen widrigen soziökonomischen und politisch-kulturellen Bedingungen. Bereiche wie wirtschaftliche Stabilität, Landwirtschaft, Erziehung, Gesundheit und Bürgerbeteiligung haben in den ersten Jahren der Re-Demokratisierung an Bedeutung gewonnen und wurden auch wichtige Felder der internationalen Strategien, die Einrichtungen wie die Weltbank oder der Internationale Währungsfonds (IWF) verfolgten. Solche Strategien wurden begleitet von den Reformen und Gesetzen, die die demokratischen Regierungen Lateinamerikas durchzusetzen versucht haben und noch versuchen.

Vor diesem Hintergrund sollen in diesem kurzen Vortrag folgende zwei Themen näher betrachtet und erörtert werden:

- Die Planung in Lateinamerika nach der Demokratisierung der 1980er Jahre als Anleihe bei fremden Vorbildern statt einer eigenständigen Vorgehensweise.
- Die Rolle der Demokratie in den aktuellen Szenarien der Planung in Lateinamerika nach fast 30 Jahren Demokratisierung.

Anlass für diesen Kurzvortrag war die Wiedereinführung der Demokratie am 10.10.1982 in meinem Heimatland Bolivien. Seitdem sind fast 30 Jahre mit einer Reihe von politischen und wirtschaftlichen Reformen und Gesetzen vergangen, die zur Verbesserung der Lebensführung der Bevölkerung führen sollten. Dazu gehörten auch zahllose soziale Geschehnisse und leider blutige Unruhen, die die Geschichte Boliviens geändert haben.

Was hat das mit Planung zu tun? Zunächst muss man daran erinnern, dass die Planung in Bolivien und auch in fast allen Ländern Südamerikas sehr eng mit den sogenannten internationalen „Entwicklungsmodellen“ verbunden ist. Diese gaben den Rahmen vor, nach dem sich schon vor der Demokratisierung die politischen und wirtschaftlichen Entscheidungen in Lateinamerika richteten.

So war nach dem 2. Weltkrieg in den 1950er Jahren das erklärte Entwicklungsziel die Steigerung des Bruttoinlandsprodukts, weshalb für viele Länder Lateinamerikas die Wertschöpfung im Vordergrund stand. In der nächsten Dekade hat das Pro-Kopf-Einkommen an Bedeutung gewonnen. Damit rückte die Wohlstandsmehrung der Bevölkerung in den Blick. Bei beiden Ansätzen blieben aber die rein wirtschaftlichen und monetären Interessen wichtiger als soziale und menschliche Bestrebungen.

Ab den 1960ern sind andere Themen wichtiger geworden, nämlich die Förderung und Verbesserung des Gesundheits- und Erziehungswesens und die Senkung der Sterberate der Kinder sowie die Überwindung der Armut und die Behebung der sozialen Ausgrenzung. Bei diesen Zwecken hat das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Development Programme, UNDP) eine ganz wichtige Rolle gespielt, besonders bei der Herstellung der entsprechenden Kennwerte. Seitdem veröffentlicht das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen jährliche Berichte und Studien über diese Themen, die ganz aufschlussreich sein können, aber nicht praktisch nützlich. Die Programme, die die Regierungen dazu unternommen haben, wurden vielfach von externen Beratern entworfen, die die soziale Realität der „Entwicklungsländer“ kaum oder gar nicht kannten. Einige von diesen Beratern kannten weder die Sprache noch die Kultur dieser Länder und haben nur ein paar Monate vor Ort gearbeitet. Mit ihrem Weggang wurde auch die Fortsetzung von Programmen und Projekten unterbrochen.

Während der 1970er Jahre galten als Entwicklungsziele die Behebung der Diskriminierung aller Art und seit Ende der 1980er Jahre hat sich die Entwicklungsdiskussion unter dem englischen Schlagwort "sustainable development" („nachhaltige Entwicklung“) ausgeweitet. Die Brundtland Kommission der Vereinten Nationen definiert in ihrem Abschlussbericht „Our Common Future“ (Unsere gemeinsame Zukunft) von 1987 nachhaltige Entwicklung als Entwicklung „die den Bedürfnissen der heutigen Generation entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse zu befriedigen und ihren Lebensstil zu wählen“.

Spuren dieser unterschiedlichen Ansätze finden sich z.B. auch in Bolivien. Der Planungsapparat Boliviens ist in etwa 50 Jahren mit ständigen militärischen Putschen und zivilen Aufständen zustande gekommen. Die Demokratie wurde erst 1982 wiedererlangt und von diesem Zeitpunkt an verändert sich der bolivianische Staatsaufbau. Begleitet wurde dieser Wandel von „strukturellen Anpassungen“, die nicht nur Bolivien, sondern auch anderen Ländern Lateinamerikas von außen von internationalen Einrichtungen wie der Weltbank oder dem Internationalen Währungsfonds aufgezwungen worden waren. Das blieb nicht ohne Folgen für den Planungsapparat.

Mit mehreren politischen, wirtschaftlichen und sozialen Reformen wurde und wird versucht, durch die Modernisierung des Staatswesens die Lebensführung der Einwohner zu erleichtern und die Armut zu überwinden. Diese Modernisierung ist in Bolivien wie in anderen Länder Lateinamerikas von dem politischen Modethema „nachhaltige Entwicklung“ überlagert worden.

Die entscheidende Frage dabei ist: Warum sind die Entwicklungsländer nach mehr als 30 Jahren immer noch arm oder erst auf dem Weg zur "Entwicklung"? Warum fördern die internationalen Einrichtungen keine eigenständigen Planungsansätze in Lateinamerika?

Die Finanzierung ist natürlich die erste Antwort. Die Länder Lateinamerikas sind noch nicht in der wirtschaftlichen Lage, um ganze „Entwicklungsprogrammen“ zu finanzieren - wohl aber, um sie zu entwerfen.

Gute Beispiele dafür sind das Volksbeteiligungs- und das Dezentralisierungsgesetz in Bolivien. Beide gehören zu einer Reihe von Gesetzen und Verordnungen zur Modernisierung des Staates. Obwohl sie auch zum Umkreis der von außen aufgezwungenen „strukturellen Anpassungen“ gehören, haben sich beide Gesetze sehr eingehend mit den Bestrebungen und Nöten der Bevölkerung auseinandergesetzt.

Das Volksbeteiligungsgesetz von 1994 hat eine neue gemeindliche Landschaft geschaffen, in der die Gemeinden als wichtigste Planungseinheiten auftauchen. Dieses Gesetz hat den Waltbereich der Gemeindeverwaltung Boliviens bzw. ihre Zuständigkeiten erweitert und den Gemeindeeinwohnern Beteiligungsrechte und -möglichkeiten gegeben.

Das Dezentralisierungsgesetz von 1995 befasst sich mit der Departamentsverwaltung bzw. der Präfektur. Deren Waltbereich soll so gestaltet werden, dass die Departamente selbstständig – ohne Einwirkung der Zentralregierung – ihre Mittel verwalten und investieren.

Diese beiden Gesetze sollten ein gemeinsames Arena&Agenda-Feld schaffen und ordnen, in dem nicht nur die Zuständigkeiten der öffentlichen Akteure erweitert, sondern auch klare gesetzliche Abstimmungsverfahren eingeführt werden. Letztere fehlen noch in Bolivien, um die so genannte Staatsmodernisierung zu erreichen.

Besonders mit dem Volksbeteiligungsgesetz ist die Förderung der Beteiligung auch der indianischen Gemeinschaften, Bauernvereinigungen und Nachbarschaften am politischen und wirtschaftlichen Staatsleben festgeschrieben worden. „Dieses Gesetz hat einen neuen politischen, verwaltungstechnischen und sozialen Rahmen geschaffen, der heute die Grundlage für die gesamte Staatsverwaltung bildet“ (FUENTES 1999, S. 10).

In den letzten fünf Jahren haben diese Themen jedoch an Bedeutung verloren besonders in Bolivien, wo die sozialen Spannungen und die politische Instabilität in den Vordergrund getreten sind.

Damit komme ich zum zweiten Thema meines Referats: Die Rolle der Demokratie in den aktuellen Szenarien der Planung in Lateinamerika nach fast 30 Jahren Demokratisierung.

Die aktuellen Szenarien der Planung in Lateinamerika haben sich in den letzten fünf Jahren sehr geändert. Zu erkennen ist, dass die Bestrebungen der Gesellschaft an Bedeutung gewonnen haben, nicht nur im Sinne der Bürgerbeteiligung auf lokaler Ebene, sondern auch im Sinne der politischen Einflussnahme auf nationale Entscheidungen. In Bolivien waren z.B. die Verstaatlichung der Gas- und Ölvorkommen und die Autonomiebestrebungen – vor allem der Departamente im Nordosten des Landes – die Hauptthemen der politischen Auseinandersetzung, bei denen die Frontlinien den Rissen in der Bevölkerung folgten. Man darf nicht vergessen, dass in Bolivien über 60 % der Bevölkerung indianischer Abstammung ist, die Macht jedoch immer in den Händen der Mittelschicht und vor allem der sogenannten Oberklasse lag.

Man darf auch nicht vergessen, dass –so, wie die Planung in Südamerika sehr eng mit den sogenannten internationalen „Entwicklungsmodellen“ verbunden war– die Planung in Bolivien fast nie einem dauerhaften Leitfaden gefolgt ist. Jede Regierung bzw. politische Partei hat immer Veränderungen und Reformen vorgenommen, die vor allen die früheren Ansätze nicht fortgeführt haben.

Seit der Regierung des ersten Indio-Präsidenten Boliviens, Evo Morales, ist auch die Planung anders geworden. Der große Unterschied ist, dass diese Planung nur von einer politischen Partei, der linksorientierten Bewegung zum Sozialismus (Movimiento al Socialismo – MAS) konzipiert wurde und nicht von einer politischen Koalition aus mehreren Parteien, wie es bis 2004 der Fall war, der letzten und schließlich zerbrochenen Regierung von Gonzalo Sánchez de Lozada. So sind die Maßnahmen wie die Verstaatlichung der Gas- und Ölvorkommen oder die Einsetzung der Verfassungsgebenden Versammlung ein deutliches Beispiel einer eigenständigen, nicht von außen bestimmten Planung. Obwohl alle diese Reformen viele Konflikte mit sich gebracht haben, wurden sie von der Bevölkerung verlangt und nicht von der Regierung aufgedrängt sondern gefördert.

Die konfliktauslösenden Autonomiebewegungen sind – vor allem im Nordosten und Süden des Landes – auch keine reinen Bestrebungen mehr, sondern gesellschaftliche Gruppierungen zur Schaffung eines hybriden Staates, in dem Zentralismus und die Autonomie unter einer einzigen politischen Verfassung stehen – was für einen „neuen bolivianischen Staat“ völlig unzureichend wäre.

So hat die Planung noch einen langen Weg vor sich, auf dem kein fremdes Rezept treffsicher sein kann. Die Anpassung kann eine mögliche und vorläufige Lösung sein, aber das reicht auch nicht für ein Land, dessen Einwohner sich frontal in einer Arena der Unterschiede getroffen haben und diesmal mit den gleichen Bestrebungen: Beteiligung und Macht. Für diese komplizierte Lage braucht Bolivien weder eine externe Finanzierung noch fremde Experten, sondern eine neue Demokratie.

Ähnliche Bespiele haben sich in den letzten Jahren in anderen Ländern Südamerikas verbreitet. Am 28.09.2008 hat sich Ecuador durch ein Referendum eine neue Verfassung gegeben, die die Stellung des Präsidenten stärkt und Minderheiten mehr Teilhabe am Staatswesen sichert. In Venezuela und Brasilien z.B. weht der Wind in eine ähnliche Richtung, so dass man von einer Re-Demokratisierung der Demokratie sprechen kann. Chile ist dabei ein besonderes Beispiel, insbesondere weil die amtierende Regierung zu versuchen scheint, das Land wieder als einen Teil des Subkontinentes zu sehen.

In diesem Zusammenhang findet man noch deutlichere Beispiele in der südamerikanischen Arena. So ist die neuerliche Vermittlung der UNASUR – die Union Südamerikanischer Nationen – in dem bolivianischen Konflikt zwischen den linksgerichteten bolivianischen Befürwortern der Zentralregierung und den reichen Departamenten des Landes im September ein gutes Beispiel für einen eigenen Weg der Konfliktbewältigung.

Die Union Südamerikanischer Nationen sucht nicht nur die schon lange erwünschte südamerikanische Integration. Ihr Bestreben ist die Überwindung von Ungleichheit, sozialer Ausgrenzung, Hunger, Armut und Unsicherheit. Obwohl das Vorbild für diesen politischen Integrationsversuch die Europäische Union ist, will die Mehrheit der Mitgliedstaaten mit der Union eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik etablieren, was die bisherigen südamerikanischen Staatenbündnisse wie Mercosur (Mercado Común del Sur = Gemeinsamer Markt Südamerikas) und CAN (Comunidad Andina de Naciones = Andengemeinschaft) nicht vorgesehen hatten.

Nach den blutigen und tragischen Geschehnissen vom 11. September 2008 im Norden Boliviens wurde die Demokratie wieder von der Instabilität bedroht. Der US-Botschafter in La Paz, Philip Goldberg, wurde von der Regierung Boliviens aufgefordert, das Land zu verlassen, und dabei gilt die Vermittlung der UNASUR durch das Dokument „Declaración de la Moneda“ vom 15. September 2008 als die erste eigene politische südamerikanische Intervention, die die Demokratie Boliviens in Schutz genommen hat.

Diese Vermittlung kam noch von außen, aber nicht aus einem Büro in einem Hochhaus in den USA oder in Europa, sondern von zwölf demokratischen Staaten, die versuchen wollen, einen eigenständigen Weg zur „Entwicklung“ zu schaffen. Dabei mögen ihre Reden und ihre Taten nicht ganz nach dem Geschmack der Regierung der USA sein. Der Vorteil dabei ist, dass sich das Selbstbild der „Entwicklungsländer“ verändert hat und damit hat sich auch ihre langjährige Entwicklungsabhängigkeit auf den Weg der Selbstentdeckung und Aufklärung gemacht. Wenn dabei Fehler gemacht werden ist das natürlich schmerzlich, aber dann werden die Verantwortlichen wenigstens zu Hause zu erkennen sein.

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